Большинство членов Совета некоммерческого партнерства «Национальная лига специалистов по связям бизнеса и государства» (далее – «Партнерство», «GR-Лига») рассмотрели проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных», разработанный Минэкономразвития РФ во исполнение абзаца 3 подпункта «г» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014 – 2015 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226, и подпункта 4 (б) пункта 3 поручения Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № ДМ-П17-3229, и полагают, что проект федерального закона нуждается в концептуальной и юридико-технической доработке по следующим основным направлениям:

  • корректирование предполагаемой сферы регулирования проектируемого закона;
  • приведение положений о представлении интересов в соответствие с содержанием конституционного права граждан на обращение в органы власти;
  • уточнение порядка публикации отчетов в сети Интернет в соответствии с законодательством о порядке обработки персональных данных и конфиденциальной информации.

Сфера действия закона

Предполагаемая сфера действия законопроекта должна быть несколько изменена.

  1. Первое замечание касается потенциального закрепления необходимости муниципальных служащих отчитываться о своих встречах с представителями интересов в порядке, предусмотренном для органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ не входя в систему органов государственной власти, являются при этом самым приближенным к населению уровнем управления.

Особенности осуществления местного самоуправления и его природа, заключающаяся в самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, дают основания сделать вывод о целесообразности исключения муниципальных служащих из проектируемой сферы действия разработанного законопроекта. Ведение отчетности о встречах будет увеличивать риск волокиты и затягивания рассмотрения вопросов граждан.

  1. Предлагаемое правовое регулирование в части установления перечня исключений из общего порядка раскрытия информации о встречах с представителями интересов также нуждается в корректировке. В проектируемые пункты 4-5 части 2 статьи 12.6 Федерального закона от 25 октября 2008 года «О противодействии коррупции» было бы целесообразно включить положение об отсутствии необходимости представления сведений о встречах, проходящих в виде рабочих групп и т.п., организованных на уровне ниже, чем созданные руководителями и заместителями руководителей государственных органов, соответствующими нормативными актами и международными организациями.

Это связано с тем, что большинство постоянных и временных координирующих, консультативных, экспертных и иных совещательных органовсоздается и действует на более низком организационном уровне.

  1. Полагаем допустимым рассмотреть также возможность введения государственной регистрации профессиональных лоббистов. Данная практика уже действует в ряде зарубежных стран и оправдывает себя. Также интересной представляется практика декларированияперечня компаний, у которых есть соглашения об оказании «лоббистских» услуг.

Каждый субъект, на которого возлагаются обязанности, должен быть наделен и некоторыми специальными правами. В связи с этим считаем, что государственная регистрация позволит в перспективе также обеспечить и некоторые права зарегистрированных лоббистов. В частности, на наш взгляд, необходимо ввести норму, обеспечивающую право беспрепятственного доступа зарегистрированных лоббистов в органы государственной власти.

Ограничение права граждан на обращение

  1. Проектируемые нормы федерального закона, относящиеся к регулированию отчетности государственных гражданских и муниципальных служащих, могут привести к нарушению конституционного права на обращение (статья 33 Конституции РФ).

Получение ответа на обращение ставится проектом федерального закона (проектируемые части 2, 6, 7 статьи 13 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») в зависимость от того факта, указал заявитель представляемый им интерес или нет. В частности, предусматривается, что в случае, если в обращении содержатся вопросы, свидетельствующие о том, что гражданин представляет интересы лиц, о которых он не сообщил на личном приеме, ответ на обращение вообще не дается. Это может привести к произволу на местах.

Необходимо иметь в виду, что гражданин иногда может не предполагать, что помимо своих, он выступает и в интересах третьих лиц. Кроме того, проект не предусматривает формы и порядка сообщения сведений о представляемых интересов. Неясно, должен ли гражданин, позиционирующий себя как представитель, подтверждать свои полномочия для конкретной встречи каким-либо документом (приказом о назначении на должность, доверенностью и др.).

По логике проекта, работнику организации, и тем более – гражданину, не работающему в организации или выступающему в интересах сторонней организации либо неопределенного круга лиц, без такого специального документа может быть отказано в рассмотрении письменного или устного обращения.

Это создает формальный повод для злоупотреблений со стороны органов публичной власти, особенно в регионах, и принципиально противоречит цели уменьшения коррупционных рисков, на достижение которой направлен разработанный проект федерального закона.

Особенно подчеркнем принципиальнуюважность возможности личного общения с государственными служащими. Это позволяет доносить до государства все ключевые изменения в сфере предпринимательской деятельности, своевременно обеспечивать связь с ответственными лицами и, следовательно, учитывать государственные интересы в той или иной области – особенно, если речь идет о деятельности международных компаний. Есть случаи, когда режим взаимодействия, характеризуемый представлением официального ответа на официальный запрос является единственно эффективным, однаколишение лоббистов возможности личногообщенияс государственными служащими равносильно лишениютакого общения дипломатов.

Нужно также учитывать, что граждане могут продвигать в органах государственной власти некоммерческие и личные интересы, т.е. не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. На наш взгляд, эти встречи должны быть исключены из предполагаемой сферы регулирования закона.

Обработка персональных данных и конфиденциальной информации

  1. Согласно проекту федерального закона представляемые соответствующим служащим сведения о встречах должны ежемесячно размещаться на сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Полагаем, чтоперсональные данные гражданина — представителя интересов могут использоваться только в служебных документах соответствующего органа. Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Таким образом, если эти сведения в соответствии с проектируемой частью 5 статьи 12.6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» будут размещаться в сети Интернет, на это должно быть получено согласие представителя интересов.

С нашей точки зрения, необходимо ввести запрет на использование персональных данных представителей интересовпри размещении в сети Интернет отчетов о встречах с ними государственных гражданских и муниципальных служащих. Соответственно, это должно быть отражено в утверждаемых порядке и форме подачи сведений (часть 4 статьи 12.6 закона о противодействии коррупции).

Полагаем также, что информация должна быть минимизирована и в отношении представляемого субъекта. К примеру, может быть указана только тема встречи, отрасль или сфера деятельности и т.п. Иное на практике может создавать угрозу разглашения информации, составляющей коммерческую, служебную или иные виды тайн, или других сведений, которые по соглашению о конфиденциальности могут быть доверены клиентом лоббистской организации.

Раскрытие сведений о встречах тех или иных должностных лиц с представителями отдельных компаний может способствовать проявлениям недобросовестной конкуренции со стороны иных организаций, которые получат доступ к этой информации, в нарушение положения части 2 статьи 34 Конституции РФ о запрете недобросовестной конкуренции.

Риск бюрократизации рассмотрения обращений

  1. Ведение отчетности о встречах будет способствовать бюрократизации отношений должностных лиц и представителей интересов, что негативно скажется напроцессе принятия решений и эффективности работы органов публичной власти.

Известно, что профессиональные лоббисты – представители интересов – прежде всегопризваны оказать необходимую экспертную поддержку для принятия сбалансированного и компетентного решения по тому или иному вопросу.

Помимо этого, исполнение обязанности по ведению отчетности неизбежно повлечет увеличение нагрузки на работников аппаратов соответствующих органов государственной власти. В связи с этим есть риск, что отчетность будет носить формальный характер, что в принципе может создать почву не только для организационных, но и для коррупционных рисков, на уменьшение которых, как предполагается, направлен разработанный законопроект.

Не исключено, что формализация всех вопросов, связанных с проведением встреч с лоббистами, будет способствовать тому, что чиновники будут ограничивать такое общение и отдавать предпочтение своим старым контактам, не оформляя о встречах с ними никаких отчетных материалов. В результате потенциальная «коррупционность» такого общения только возрастет. Итогом может стать расширение «серой зоны» в сфере продвижения интересов в органах государственной власти вопреки изначальным устремлениям.

Вывод

  1. На основании изложенного считаем, что законопроект нуждается в дальнейшем всестороннем обсуждении и доработке.

Прилагаются особые мнения Президента Партнерства О.Г. Румянцева и члена Совета, вице-президента Партнерства М.Ф. Баширова.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

Президента некоммерческого партнерства

«Национальная лига специалистов по связям бизнеса и государства»

О.Г. Румянцева

 

В целом соглашаясь с выводами, представленными в предложениях Некоммерческого партнерства «Национальная лига специалистов по связям бизнеса и государства» (GR-Лиги)к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных», считаю необходимым указать следующее.

На сегодняшний день отрасль продвижения интересов активно развивается и структурируется. Создаются объединения специалистов по связям бизнеса с органами государственной власти.

На практике существует множество форм осуществления регулирования тех или иных отраслей экономической деятельности. При этом существует возможность перехода от прямого государственного регулирования деятельности субъектов экономической деятельности к делегированию на основании федерального закона отдельных публично-властных полномочий по социальному нормированию такой деятельности. При этом, безусловно, сохраняются механизмы государственного контроля за данными процессами.

В отношении GR-Лигиследует подчеркнуть, что в своей деятельности члены партнерства руководствуются высокими профессиональными и этическими стандартами в сфере предотвращения конфликта интересов и в области противодействия коррупции. В партнерстве функционирует комиссия по этике, а в мае 2013 г. был разработан и принят за основу кодекс этики специалиста по связям с органами государственной власти.

Передача функций по разработке стандартов и правил этой деятельности и контроля над их исполнением саморегулируемым организациям федеральным законом может стать эффективным решением задачи регулирования лоббизма в России.

Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» предусматривает возможность введения саморегулирования в отдельных сферах профессиональной деятельности. Его положения позволяют устанавливать особенности функционирования саморегулируемых организаций специальными федеральными законами.

Такие особенности безусловно имеются в сфере деятельности по продвижению интересов в органах публичной власти.

Так, целесообразно было бы допустить объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности (такая возможность допускается частью 2 статьи 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ).

Ввиду особенностей процесса продвижения интересов необходимо сделать исключение для СРО специалистов по связям с органами государственной власти из общего правила по обеспечению дополнительной имущественной ответственности каждого члена перед потребителями оказываемых ими услуг (в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 3 указанного федерального закона).

Эффективным средством регулирования в этой сфере стало бы создание единого национального объединения саморегулируемых организаций в сфере продвижения интересов в органах государственной власти. Подобный механизм уже действует в отношении саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания (Национальное объединение изыскателей), подготовку проектной документации (Национальное объединение проектировщиков), а также осуществляющих строительство (Национальное объединение строителей).

Такой подход позволил бы обеспечить единообразие подходов к разработке профессиональных и этических правил в рассматриваемой сфере деятельности и централизовать контроль над их соблюдением.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

Члена Совета, Вице-президента некоммерческого партнерства

«Национальная лига специалистов по связям бизнеса и государства»

М.Ф. Баширова

 

Недавнее выступление Президента нашей страны призывает быть откровенными, вот и я позволю себе быть в этом тренде.

Обсуждая лоббизм и GR, мы часто забываем о тех, кто нас кормит, кто дает нам заказы и надеется, что получит новое качество в общении с государством. Это предприниматели.

Когда мы обсуждаем среду, в которой они работают, мы всегда полагаем, что преследуем одну главную цель – это создание конкурентной рыночной среды ведения бизнеса, в которой соблюдается баланс интересов продавцов и покупателей, производителей и потребителей продукции и услуг. Государство в данных отношениях выступает лишь регулятором среды. Однако только ли регулятором?

Так зачем же предприниматели ходят к чиновникам в России? Нельзя ли совершенно исключить непосредственное общение чиновников и предпринимателей в личной форме и все перевести в документарный формат? Почему нельзя в формальной переписке «ответ – вопрос» соблюсти процедуры и получить в установленное время результат? Оставим за скобками обсуждения сложные вопросы макроэкономической среды в России и вопросы владения собственностью.

Известно, что предприниматели приходят в госорганы с двумя темами:

  1. Условия ведения бизнеса в своем секторе экономики, что подразумевает влияние на правовую среду и в первую очередь на НПА. Эта деятельность больше подходит под определение лоббизма. Она является частью стратегического менеджмента и для решения этих задач компании часто объединяют усилия, создают деловые сообщества, нанимают экспертов, ведут пиар — кампании.
  2. Решать «конкретные вопросы» — именно это имеют в виду в бизнес-компаниях, когда обсуждают GR.  И это самая «темная» часть нашей предпринимательской жизни. К сожалению, на нашей стадии развития государственные органы напрямую влияют не только на макроэкономические условия, но и на операционные процессы, на доходность и рыночную силу компаний. Когда мы говорим о коррупции государственных служащих, то мы подразумеваем именно это влияние, но почему-то не доходим до первоисточников этого явления. Хотя все достаточно просто.

С первой задачей все понятно. НПА любят заниматься все и помногу. Как я уже сказал, что именно для влияния на НПА предприниматели создают отраслевые деловые сообщества. Отраслевые деловые сообщества работают над созданием условий ведения бизнеса в определенных секторах экономики и напрямую связаны с вопросами конкуренции внутри секторов и конкуренции с поставщиками или покупателями продукции или услуг. ОДС взаимодействуют с органами власти, в первую очередь в части нормотворчества, а также в части экспертизы намечаемых решений. Это часть предпринимательской жизни, когда усилия объединены и эта часть достаточно прозрачна.

Но, клиентов  GR – менеджеров и лоббистов еще более интересует вторая цель  — «решать конкретные вопросы».

Что это за вопросы? И почему именно они коррупционно-рисковые?

Как выглядит стандартная система ведения бизнеса? Она основывается на разработанном бизнес-процессе, определяющем ресурсы, действия, сроки и результат.

Я выдвину на обсуждение следующий тезис: в России система взаимоотношений бизнес – власть устроена так, что чиновник в России контролирует часть бизнес-процесса и напрямую влияет на результативность работы операционного менеджмента.

Предприниматели уверенно контролируют бизнес-процессы, реализуемые внутри компании, и попадают в зону неопределенности, когда этот процесс оказывается в сфере влияния государства. Здесь искусственно создана коррупционно-рисковая петля неопределенности для бизнес-процессов.

Уровень нынешнего влияния российских государственных органов на операционные процессы в компаниях таков, что неопределенность уже долгосрочных стратегий в различных отраслях вызывает необходимость бизнеса работать в двух-трехгодичном планировании. Какая уж тут привлекательность российского инвестиционного пространства!

Приведу пример стандартного бизнес-процесса строительства промышленного объекта. Это в меньшей степени касается жилищного строительства, хотя и здесь есть свои сложности, но жилой дом является конечным продуктом. В промышленном строительстве – цех, склад, подстанция – являются частью основных средств производственного процесса.

Основные этапы строительства: разработка и проектирование – экспертиза – строительство – ввод в эксплуатацию. Два из четырех этапов (экспертиза и ввод в эксплуатацию) не находятся в непосредственном управлении предпринимателя и считаются высоко рисковыми. Они находятся как раз в петле неопределенности государственных решений. Их, если так можно выразиться, менеджирует госчиновник, и он становится частью аутсорсингового менеджмента, не подчиняясь внутренним правилам компании.

Что это означает? Нарушение общих сроков бизнес-планирования и, что не менее важно, климатических циклов строительства при затягивании процессов экспертизы. Последствия — рост стоимости строительства, невыполнение обязательств перед заказчиками, потеря доли рынка и т.д.

Что делает операционный менеджер, у которого в его KPI записано «ввод объекта в эксплуатацию в установленный срок»? Начинает «решать вопрос» и втягивать госчиновника во внутренний менеджмент.

Аналогичных примеров множество, касаются они разрешительной системы или тарифного регулирования или государственных интервенций или таможенных процедур или расчетов долей на рынке и рыночной силы или экологических норм.

Мы достаточно раскрыли процессы, связанные с государственными закупками и создали механизмы опротестования результатов торгов. Но, все остальные процессы остаются в тени.

Колоссальное количество процессов в системе государственного управления не описаны, не регламентированы, не имеют четких критериев оценки, не ограничены сроками. Еще раз повторюсь, именно эта петля неопределенности, регулируемая только субъективными факторами государственного управления, и есть питательная среда коррупции.

Можно ли разорвать эту петлю? Можно. Разве мы не знаем, где эти очаги неопределенности в каждом ФОИВе? Мы правда считаем, что чиновник, контролирующий часть бизнес – процесса не понимает стоимость потерь для бизнеса и не искушается воспользоваться этим своим знанием?

Наконец, вернусь к теме нашего обсуждения. Я считаю, что предложенный Минэкономразвития законопроект о регулировании взаимодействия бизнеса и власти является логичным шагом в борьбе с этой  петлей неопределенности в государственном управлении и станет первым шагом в снижении количества коррупционно-рисковых функций государственного управления, если продолжить работу в этом направлении. Кстати, совершенно верно выбраны уровни государственных управленцев, подпадающих под регулирование (от зам.министров до зам.директоров департаментов).

Хочу дополнить законопроект еще двумя новациями.

1.Обязать также и предпринимателей отчитываться о содержании обращения к государственному управленцу и предоставлении информации: чьи интересы он представляет и какую цель преследует.

  1. Начать составлять карту коррупционно-рисковых государственных функций в каждом ФОИВе.Специалистов детально знающих эти процессы достаточно при каждом ФОИВе. Проведите конкурс, дайте им контракт в миллион долларов и вам распишут эти процессы до миллиметра. После этого поставьте их под контроль Общественных Советов и внутренний контроль, и можно будет отменять все множественные проверки имущества и доходов государственных чиновников, потому что вы начнете бороться не с последствиями, а с первоисточниками.

Эксклюзивно для GR-NEWS

Нет комментариев

Оставьте ответ