Юрий Санберг, доктор (PhD) бизнес-администрирования, бизнес-консультант, эксперт Открытого правительства.
Бизнес недостаточно использует возможности GR, чтобы добиться формирования в органах власти адекватного представления о современном контроле.
Фатальное отставание государства от лучших корпоративных практик в контроллинге, в аудите и в риск-менеджменте, игнорирование принципов, политик и процедур, заложенных в стандартах управления рисками ISO, ГОСТ, COSO и других, — все это возвращается бизнесу тотальными проверками и штрафами.
Еще сохраняется возможность включить проведение самопроверок, независимый аудит, страхование, создание службы риск-менеджмента на предприятии, в систему оценки поведения подконтрольного субъекта.
Реформа КНД, начавшись с 2014 года, очевидно теряет не только в темпах, но и в рациональности. Итоги года для нее неутешительны.
В практику контрольно-надзорной деятельности в 2016 году введен риск-ориентированный подход, устанавливающий зависимость интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проверок от степени потенциальной опасности объекта (учитывается категория риска или класс опасности).
Один из лидеров реформы – МЧС. При проведении проверок с 2017 года используются проверочные листы (чек-листы). Надзорные усилия сконцентрированы на объектах, имеющих высокие риски. Принято считать, что тем самым приблизилось достижение социально-значимых целей реформы: обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, уменьшение административной нагрузки на бизнес, повышение качества контроля и надзора.
Однако в новостях пожаров меньше не стало. Горит, причем именно там, где проверить соблюдение противопожарных требований несложно, – в торгово-развлекательных комплексах. Десять серьезных пожаров в московском регионе произошло за последнее время: «РИО» и «Синдика», «Филион» и «Рублевский», рынок «Мосрентгена»…
Существует известный соблазн в очередной раз списать все на недобросовестность пожинспекторов и давнюю привычку к мздоимству.
Но самое простое объяснение далеко не всегда оказывается правильным.
Реформа КНД, кажется, обнаруживает свой принципиальный изъян. Из стройной системы управления рисками изъяли, собственно, само управление рисками. А риск остался. Все, что пока с ним делают, — объекты ранжируют по категориям (от чрезвычайно высокого риска до низкого). И экономят на проверках.
Безопаснее не становится.
При риск-ориентированном подходе остаточный риск не взвешивают. Понятиями «приемлемый», «оправданный» или «недопустимый риск» не оперируют. И, что самое главное, риском не управляют.
Снижение риска, сохранение риска, а также передача риска, – такие подходы реформе КНД чужды (исключения есть – например, проведение пожарного аудита, или независимой оценки пожарного риска).
В риск-менеджменте принято исследовать множественные параметры рисковой ситуации на объекте (что может случиться, где, когда, как и почему). Здесь существует понимание многофакторности событий, когда один риск накладывается на другой, мультиплицируя негативные эффекты.
Контрольные органы министерств и ведомств учитывают риски только по «своим» надзорам. Влияние одного риска на другой ими не изучается. Даже обязательные требования, предъявляемые к бизнесу, госорганы не хотят собирать «под одной обложкой» – для салона красоты, ресторана или торгово-развлекательного комплекса.
Обратимся к опыту еще одного лидера реформы – Роспотребнадзора. Потенциальный риск вида деятельности и объекта определяется через сочетание вероятности, тяжести нарушения здоровья и масштаба воздействия. Масштаб определяется численностью населения (в терминах надзора – контингента). Водопровод в мегаполисе – категория «чрезвычайно высокого риска», а в маленьком поселке – категория риска ниже.
Действительность сложнее отраслевой методологии. В небольшом населенном пункте водопроводные сети сооружены «еще рабами Рима». Фактическое состояние водоочистных сооружений и сетей риск-ориентированным подходом не учитывается. Денег на их поддержание в надлежащем состоянии нет. Внедрять передовые технологии невозможно.
Роспотребнадзор констатирует: «Регистрируются крупные очаги с водным путем передачи инфекций в условиях неудовлетворительной организации водоснабжения»[1]. Помимо Махачкалы, где осенью 2016 года госпитализировано 675 человек из-за попадания неочищенных паводковых вод в водопроводные сети, крупные очаги возникли и в совсем небольших населенных пунктах. Казалось бы, здесь безопаснее. А события развернулись нешуточные. Вспышки кишечной инфекции зафиксированы в карельском Медвежьегорске (150 человек госпитализировано), в городе Пыть-Ях в ХМАО (318 пострадавших), в деревне Большие Колпаны Ленинградской области (84 заболевших). В селе Вятское Хабаровского края (меньше 2 тысяч жителей) пострадали военнослужащие срочной службы – эпидемия гепатита А. Три причины: низкое качество питьевой воды, плохое состояние водопровода и отсутствие необходимых прививок.
Роспотребнадзором по итогам прошлого года отмечается тщета усилий: «Степень законопослушания в среде хозяйствующих субъектов не имеет положительной динамики»[2].
Можно все без исключения большие и малые объекты водоснабжения и водоотведения причислить к категории «чрезвычайно высокий риск». Несложно ввести в одну категорию Медвежьегорск, Большие Колпаны, Москву и Махачкалу. Как быть с тем обстоятельством, что причину нарушений обязательных требований своими собственными силами нарушитель устранить не может?
Руководитель ОАО «Махачкалаводоканал» год назад арестован. Но летом 2017 года в ходе внеплановой проверки снова выявлены серьезные нарушения в деятельности, как утверждают, приватизированного и безнадежно убыточного[3] коммунального предприятия. Нарушения найдены в зоне санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.[4] Также отмечено несоответствие качества подаваемой водопроводной воды гигиеническим требованиям по микробиологическим и санитарно-химическим показателям.[5] Деятельность водоканала по суду, надо полагать, приостановить невозможно. Закрыть – тоже.
Помогут ли дагестанцам новые проверки и штрафные санкции избежать следующей вспышки дизентерии Флекснера, возбудители которой передаются водным путем?
Риск-ориентированный подход ответа на этот вопрос не дает.
[1] Приложение к протоколу «Решение расширенного заседания коллегии Роспотребнадзора «Об итогах деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее органов и учреждений в 2016 году и задачах на 2017 год» от 17 марта 2017 года//Официальный сайт Роспотребнадзора [Электронный ресурс]. Режим доступа – URL: http://www.rospotrebnadzor.ru/upload/iblock/f6c/reshenie-kollegii.pdf (дата обращения: 5.12.2017).
[2] Там же.
[3] Магомедов Р. Махачкала: позднее водоканальное зажигание//Кавполит.- 2016.- 14 нояб. [Электронный ресурс]. Режим доступа – URL: http://kavpolit.com/articles/pozdnee_vodokanalnoe_zazhiganie-29625/. (дата обращения: 5.12.2017).
[4] «Махачкала Водоканал» оштрафовали за нарушение при использовании водоохранной зоны//Вода magazine. Водоснабжение. Водоотведение. Теплоснабжение. – 2017. -15 авг. [Электронный ресурс]. Режим доступа – URL: https://watermagazine.ru/novosti/kompanii-novosti/18686-makhachkala-vodokanal-oshtrafovali-za-narushenie-pri-ispolzovanii-vodookhrannoj-zony.html. (дата обращения: 5.12.2017).
[5] По административному материалу Роспотребнадзора Кировским районным судом вынесено решение в отношение ОАО «Махачкалаводоканал»// Официальный сайт Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека по Республике Дагестан. — 2017. – 4 дек. [Электронный ресурс]. Режим доступа – URL: http://05.rospotrebnadzor.ru/news.
